urządzenia melioracyjne, instrukcje, budownictwo, Budownictwo [ Pobierz całość w formacie PDF ]
ODA
-Ś
RODOWISKO
-O
BSZARY
W
IEJSKIE
2003: t. 3 z. 2 (8)
W
ATER
-E
NVIRONMENT
-R
URAL
A
REAS
s. 143–155
© Instytut Melioracji i Użytków Zielonych w Falentach, 2003
www.imuz.edu.pl
PRAWNE UWARUNKOWANIA
MELIORACJI WODNYCH
Jerzy ROTKO
Uniwersytet Opolski, Międzywydziałowy Instytut Prawa i Administracji
Słowa kluczowe: melioracje wodne, Prawo wodne
S t r e s z c z e n i e
Uchwalenie nowej ustawy Prawo wodne jest ważnym wydarzeniem dla wszystkich podmiotów
prowadzących działalność z zakresu szeroko rozumianej gospodarki wodnej. Dotyczy to także tego
jej wycinka, którym są melioracje wodne. W znacznej części schemat unormowań przypomina znany
już z ustawy z 1974 r. Pojawiają się jednak również pewne modyfikacje przepisów, których znaczenie
prawne nie zawsze jest łatwe do ustalenia. Dokonany w niniejszym artykule przegląd przepisów
Prawa wodnego nawiązuje do systematyki ustawy. Obejmuje on zasady ogólne, definicje i typy urzą-
dzeń melioracji wodnych, kwestie związane z własnością i obowiązkiem utrzymywania takich urzą-
dzeń. Przedmiotem uwagi są również opłaty melioracyjne, a także ewidencja wód, urządzeń meliora-
cji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Omówienie przepisów ustawy poprzedzają rozważania
poświęcone znaczeniu tzw. Ramowej dyrektywy wodnej dla przyszłości działalności melioracyjnej.
WSTĘP
Przedmiotem rozważań podejmowanych w artykule są prawne przesłanki pro-
wadzenia działalności melioracyjnej. Z jednej strony chodzi o ustalenie znaczenia
najnowszego prawa wspólnotowego dla przyszłości melioracji, z drugiej o wnioski
płynące z analizy przepisów ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r.
Adres do korespondencji: dr hab. Jerzy Rotko – prof. Uniwersytetu Opolskiego, Uniwersytet Opolski,
Międzywydziałowy Instytut Prawa i Administracji, ul. Plebiscytowa 5, 45-058 Opole; tel. +48 (71)
791-32-30, e-mail: j_rotko@onet.pl
144
Woda-Środowisko-Obszary Wiejskie t. 3 z. 2 (8)
KONTEKST EUROPEJSKI
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r.
w sprawie stworzenia podstaw dla przedsięwzięć Wspólnoty w zakresie polityki
wodnej [Ramowa ..., 2000] tworzy ramy prawne do stosowania wcześniejszych,
jak i dopiero przewidywanych regulacji prawnych w tym obszarze problemowym.
Dąży do tego poprzez uporządkowanie podstawowych definicji, stworzenie katalo-
gu głównych zasad europejskiej polityki wodnej oraz wytyczenie kalendarza zastę-
powania starych przepisów przez nowe. Do głównych zasad można zaliczyć reali-
zowanie gospodarki wodnej według zdefiniowanych celów środowiskowych, opar-
cie zarządzania na zlewniowym modelu administracji wodnej i zlewniowym pla-
nowaniu oraz zasadę pokrywania kosztów usług wodnych.
Dyrektywa różnicuje cele dwojako: w art. 1 mowa jest ogólnie o „celach” dy-
rektywy, zaś w art. 11 o „celach środowiskowych”. Te pierwsze (w sumie 5) wska-
zują m.in. na unikanie dalszego pogarszania stanu ekosystemów wodnych i zależ-
nych od nich ekosystemów lądowych oraz obszarów wilgotnych, a także na po-
trzebę ich ochrony i polepszania. Celem jest także wspieranie zrównoważonego
użytkowania wód na podstawie długotrwałej ochrony istniejących zasobów oraz
dążenie do łagodzenia oddziaływań susz i powodzi.
Cele środowiskowe w rozumieniu art. 11 służą z kolei jako wytyczne do reali-
zacji programów działań, będących merytorycznym jądrem wszystkich przedsię-
wzięć ochronnych w obrębie dorzecza. Tworzą one rodzaj klamry spinającej
wszystkie dotychczasowe akty prawne Wspólnoty z tego zakresu. Cele środowi-
skowe, służące zarazem realizacji ogólnych celów dyrektywy, zostały zróżnicowa-
ne na dotyczące wód powierzchniowych, wód podziemnych oraz tzw. obszarów
chronionych. W najogólniejszym ujęciu wspólnym celem jest osiągnięcie przy-
najmniej dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych oraz zapobieganie
pogorszeniu stanu wód (pakt 25 i 26 preambuły do dyrektywy). Cele dotyczące
wód powierzchniowych zostały sformułowane odmiennie dla wód naturalnych
(choć ten termin wprost nie jest używany) oraz wód sztucznych i istotnie zmienio-
nych. W pierwszym przypadku dobry stan jest wypadkową dobrego stanu ekolo-
gicznego oraz dobrego stanu chemicznego (art. 2 pakt 17), z kolei dla drugiej kate-
gorii wód powierzchniowych miarodajny jest dobry potencjał ekologiczny (jako
swoista namiastka „dobrego stanu ekologicznego”) oraz dobry stan chemiczny.
Z uwagi na znaczną różnorodność obszarów chronionych cele środowiskowe wy-
znaczane są dla nich każdorazowo na podstawie odrębnych przepisów dyrektyw
[K
OWALIK
, 2003; R
UTKOWSKI
, 2003].
W problematyce melioracji istotne znaczenie mają przepisy o celach środowi-
skowych dla wód sztucznych lub istotnie zmienionych. Chodzi zatem o wody po-
wierzchniowe stworzone przez człowieka oraz zbiorniki wody powierzchniowej,
które wskutek zmian fizycznych w wyniku jego działalności, utraciły swój pier-
wotny charakter (art. 2 pkt 8 i 9). Dzięki wyodrębnieniu takich kategorii wód moż-
J. Rotko: Prawne uwarunkowania melioracji wodnych
145
na zachować ich hydromorfologiczne cechy, które są nie do pogodzenia z dobrym
stanem ekologicznym, ale przecież warunkują ich gospodarcze użytkowanie. Doty-
czy to m.in. cieków i zbiorników powstałych lub zmienionych w wyniku regulacji,
w następstwie wykonywania urządzeń do ochrony przed powodzią oraz urządzeń
odwadniających (art. 4 ust. 3 lit. a) pkt iv). Pozwoli to również stosować złagodzo-
ne wymagania (hydromorfologiczne) w stosunku do wód znajdujących się w urzą-
dzeniach melioracji wodnych.
Duży wpływ na melioracje będą miały przepisy o obszarach ochronnych. Cho-
dzi bowiem nie tylko o obszary ustanawiane w celu ochrony wód powierzchnio-
wych i podziemnych, ale także o utrzymanie siedlisk i gatunków zależnych od
wody. W ten sposób dyrektywa ramowa „otwiera się” na tzw. dyrektywę ptasią
(dyrektywa 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich
ptaków) oraz siedliskową (dyrektywa 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w spra-
wie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej flory i fauny). Prowadzi również do
uwzględniania w ramach gospodarki wodnej na obszarze dorzecza także tych ob-
szarów chronionych, które objęte zostały siecią Natura 2000.
Na tym tle powstaje pytanie, czy za sprawą tych przepisów nie dojdzie fak-
tycznie do wstrzymania działalności melioracyjnej? Wyznaczanie wód sztucznych
i zmienionych odnosi się do tego, co już istnieje, nie ma zatem większego wpływu
na przedsięwzięcia nowe. Jednakże na drodze do meliorowania nowych obszarów
(oraz dokonywania innych zmian typu regulacyjnego) na przeszkodzie stanąć mo-
gą obszary ochronne, których reżim ochronny został dodatkowo wzmocniony przez
następujące rozstrzygnięcia dyrektywy: z jednej strony postulat zapobiegania
zmianom stanu obszarów wilgotnych oraz ich ochrony i polepszania (art. 1 pkt a),
z drugiej – uzupełniająca lista przedsięwzięć składających się na programy działań
(załącznik nr 6 do dyrektywy), wskazująca m.in. na tworzenie nowych i odtwarza-
nie już istniejących obszarów wilgotnych (załącznik nr 6, część B, lit. vii).
Czyżby zatem dyrektywa wprowadzała zakaz melioracji i równoczesny nakaz
renaturyzacji wód? Wydaje się, że taki wniosek idzie za daleko. Gdyby prawodaw-
ca wspólnotowy chciał wprowadzić zakaz melioracji wyraziłby to wyraźnie,
w sposób bezpośredni, jak np. obowiązek stopniowej eliminacji zanieczyszczeń
obejmujących tzw. priorytetowe substancje niebezpieczne. W tym przypadku ce-
lem jest zerowa emisja takich substancji. Ocena działalności melioracyjnej powin-
na być natomiast widziana w pełnym kontekście przepisów dyrektywy, a punktem
wyjścia powinna być racjonalna gospodarka wodna, wynikająca z zasady zrówno-
ważonego użytkowania zasobów wodnych, oparta na długotrwałej ochronie istnie-
jących zasobów. W granicach tej racjonalności mieści się (w moim przekonaniu)
także ingerencja w środowisko, o ile jest ona niezbędna do realizacji ważnych inte-
resów społecznych (jak choćby łagodzenie skutków powodzi i susz), a jednocze-
śnie zakładanych celów nie można osiągnąć w inny lepszy sposób z punktu widze-
nia interesów środowiska. Poważnym utrudnieniem działań melioracyjnych (aż po
146
Woda-Środowisko-Obszary Wiejskie t. 3 z. 2 (8)
ich zablokowanie) będzie natomiast kolizja planowanych przedsięwzięć meliora-
cyjnych z celami, dla których wyznaczone zostaną obszary ochronne.
ZNACZENIE ZASAD OGÓLNYCH PRAWA WODNEGO
Melioracje wodne są objęte przepisami rozdziału 3, zawartego w dziale IV
ustawy – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), zatytułowanym „Bu-
downictwo wodne”. Chodzi o artykuły 70–78. Taki układ regulowanych spraw
w systematyce ustawy wskazuje, że przepisy ogólne, zawarte w rozdziale I tego
działu (tj. art. 62–65), dotyczą również urządzeń melioracji wodnych. Najważniej-
szy z grupy ogólnych zasad jest postulat projektowania, wykonywania oraz utrzy-
mywania urządzeń wodnych zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a szcze-
gólnie zachowanie dobrego stanu ekologicznego wód i charakterystycznych dla
nich biocenoz. Równie istotne jest zachowanie istniejącej rzeźby terenu oraz biolo-
gicznych stosunków w środowisku wodnym i na obszarach zalewowych. Wyrażane
są jednak poglądy, że zasada zrównoważonego rozwoju to przede wszystkim zasa-
da polityki środowiskowej a nie zasada prawna [R
ADECKI
, 2003].
Art. 70 ust. 4 formułuje także własne zasady dotyczące planowania, wykony-
wania oraz utrzymywania urządzeń melioracji wodnych, tak podstawowych jak
i szczegółowych. Chodzi o potrzebę zachowania zróżnicowanych biocenoz po-
lnych i łąkowych. Należy ją interpretować w ten sposób, że podejmując inwestycje
z zakresu melioracji należy rozważyć potencjalny konflikt różnych interesów pu-
blicznych. Z jednej strony interes ten polega na polepszeniu zdolności produkcyj-
nej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami
(chociaż pozytywne strony takich przedsięwzięć „konsumują” właściciele nieru-
chomości, to mogą być one traktowane również jako służące w szerszej perspek-
tywie interesowi publicznemu), z drugiej strony jest to interes ochrony środowiska,
wyrażony potrzebą zachowania zróżnicowanych biocenoz polnych i łąkowych.
O tym, który przeważy w konkretnej sytuacji, rozstrzygać będą różne organy na
różnych etapach postępowania. Przede wszystkim powinien to być marszałek wo-
jewództwa, do którego należy programowanie, planowanie i nadzorowanie wyko-
nywania urządzeń wodnych, stosownie do obowiązku nałożonego w art. 75. Po
drugie, decydować o tym będzie organ wydający pozwolenie na wykonanie urzą-
dzeń wodnych melioracji. Wskazówki dotyczące sposobu rozstrzygnięcia konfliktu
interesów wynikać będą z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na śro-
dowisko, szczególnie z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,
o ile powstanie obowiązek jego sporządzenia na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy
Prawo ochrony środowiska. W rozumieniu przepisów rozporządzenia RM z dnia
24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących zna-
cząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych
z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na
J. Rotko: Prawne uwarunkowania melioracji wodnych
147
środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490)
inwestycje obejmujące m.in. melioracje na
obszarze nie mniejszym niż 20 ha (a także hodowla ryb w stawach, kanały odkryte
lub rurociągi do przesyłania wody o średnicy nie mniejszej niż 400 mm) zaliczone
zostały do przedsięwzięć, które mogą wymagać sporządzenia raportu (par. 3 ust. 1
pkt 8), lit. c), g) oraz pkt 11) lit. l) i m).
Podobny przypadek może zaistnieć przy wydawaniu decyzji ustalającej warun-
ki prowadzenia robót melioracyjnych na terenach o szczególnych wartościach
przyrodniczych, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 5) ustawy Prawo ochrony
środowiska. Decyzja taka wydawana jest na podstawie art. 41a. ustawy z dnia 16
października 1991 r.
(Dz.U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079).
DEFINICJE I TYPY URZĄDZEŃ MELIORACJI WODNYCH
Urządzenia melioracji wodnych dzielą się, zgodnie z Prawem wodnym z 1974
r., na dwie kategorie: podstawowe i szczegółowe. Jednak w obecnej ustawie poja-
wiają się poważne różnice w stosunku do wcześniejszej regulacji, przede wszyst-
kim za sprawą wyłączenia z zakresu urządzeń melioracji wodnych cieków natural-
nych (zmienione także zostały niektóre charakterystyki urządzeń, zwłaszcza ruro-
ciągów). Z tego powodu rzeki i strumienie płynące w korytach naturalnych nie
mogą już być do nich zaliczone. Zmiana taka wywołuje szereg trudności i kompli-
kacji w stosowaniu przepisów ustawy (dotyczy to zresztą nie tylko problematyki
melioracji, ale również korzystania zwykłego z wód, związanego – jeśli chodzi
o wody płynące – wyłącznie z wodami w rowach). Wskazuje na nie P
IETRUSZEW-
SKI
[2003] słusznie zauważając, że ryzyko dowolności w ocenie i kwalifikowaniu
cieków może postawić pod znakiem zapytania jakikolwiek sens wprowadzonej
zmiany. Autor ten podnosi również niejasny cel tych zmian. Faktem jest, że wcze-
śniejsze włączenie cieków naturalnych do zakresu urządzeń melioracji wodnych
nie wywoływało kontrowersji w literaturze przedmiotu, choć równocześnie przy-
znać trzeba, że uznanie naturalnego obiektu przyrodniczego za
„urządzenie”
może
się wydawać logicznie niepoprawne. Istotne wszakże było to, że taka kwalifikacja
była praktycznie użyteczna i funkcjonalna.
Urządzenia melioracji wodnych podstawowych wymienia art. 71 ust 1. W ro-
zumieniu ust. 2 przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych podstawowych
stosuje się odpowiednio do budowli wstrzymujących erozję wodną oraz do dróg
dojazdowych, niezbędnych do właściwego użytkowania obszarów zmeliorowa-
nych. Zdaniem P
IETRUSZEWSKIEGO
[2003] (choć bez szerszego uzasadnienia) nie
jest słuszne wyłączenie stosowania przepisów o urządzeniach melioracji wodnych
podstawowych do zabiegów przeciwerozyjnych, innych niż budowle wstrzymujące
erozję wodną (takich np. jak uformowanie lub ubezpieczenie stoków). Jeśli przy-
jąć, że przedsięwzięcia takie zostały zaliczone do urządzeń melioracji wodnych
szczegółowych, jako tzw.
„systemy przeciwerozyjne”
(art. 73 ust. 2 pkt 2), wów-
[ Pobierz całość w formacie PDF ]