uzasadnienie ustawy 15.06.07, Materiały z internetu o ochronie [ Pobierz całość w formacie PDF ]
UZASADNIENIE
I. Wstęp
Projekt przedmiotowej ustawy jest wynikiem przygotowanej wcześniej nowelizacji ustawy z dnia
22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia, której pierwotny projekt trafił w lutym 2005r. do laski
marszałkowskiej, ale w ówczesnej kadencji Sejmu RP nie został rozpatrzony.
W 2006r. rozpoczęły się ponowne prace nad nowelizację tej ustawy. W toku uzgodnień
międzyresortowych – z uwagi na liczne zmiany, zalecono przepracowanie przedłożonego projektu
nowelizacji w kierunku przeredagowania na nowy projekt ustawy.
W przedkładanym projekcie ustawy podstawowe cele i założenia obowiązującej od 9 lat ustawy nie
uległy radykalnym zmianom. W uzasadnieniu omawiane są jedynie zmiany wprowadzone nową ustawą.
W warunkach gospodarki rynkowej system kontroli i nadzoru państwa nad prowadzeniem
działalności gospodarczej jest niezbędny. Od 1990r. system ten w Polsce uległ znacznym przeobrażeniom,
ale w dalszym ciągu pod względem normatywnym jest niezadawalający.
Projekt ustawy ma na celu:
a)
zapewnienie właściwej kontroli i nadzoru nad przedsiębiorcami
prowadzącymi działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia
ze strony ministra właściwego do spraw wewnętrznych, a w szczególności
przez Policję oraz stworzenie instrumentów bardziej elastycznego
nadzoru,
b)
wprowadzenie jednakowych zasad dla wszystkich osób ubiegających się o
licencje pracownika ochrony, tj. zniesienie preferencji dla niektórych grup
zawodowych,
c)
określenie w ustawie, (a nie w rozporządzeniach), wymogów, które należy
spełnić ubiegając się o koncesję oraz zasad wykonywania niektórych
rodzajów tej działalności, określenie zasad opłat za egzaminy na licencje
pracownika ochrony fizycznej, wskazanie dziedzin wiedzy objętych
egzaminami i instytucji oraz organizacji, z których powołuje się członków
komisji egzaminacyjnej, określenie wymogów lekarzy i psychologów
uprawnionych do przeprowadzania badań osób ubiegających się o licencje
lub posiadających licencje pracownika ochrony fizycznej oraz
uszczegółowienie zakresu niektórych delegacji do wydania aktów
wykonawczych,
d)
dookreślenie niektórych pojęć i definicji użytych w ustawie.
II. Rozdział 1. Przepisy ogólne (art. 1 - 4)
W
art. 1
. określającym zakres regulacji ustawy w pkt 3 zmieniono „zasady prowadzenia
działalności gospodarczej” na „zasady wykonywania działalności gospodarczej”
dostosowując w ten sposób nazewnictwo do używanego w ustawie o swobodzie
działalności gospodarczej – konstytucji działalności gospodarczej.
W pkt 6 dotyczącym zasad ochrony transportowanej broni, amunicji, materiałów
wybuchowych, uzbrojenia, urządzeń i sprzętu wojskowego – pojęcia „uzbrojenia,
urządzeń i sprzętu wojskowego” zastąpiono „innymi środkami bojowymi, stanowiącymi
uzbrojenie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu
Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Biura Ochrony Rządu, Służby
Granicznej, Służby Więziennej oraz innych państwowych formacji uzbrojonych”.
1
Proponowana zmiana ma ułatwić kwalifikację innych niż materiały wybuchowe, broń i
amunicja towarów objętych obowiązkową ochroną.
(Definicję „innych środków bojowych” określono poprzez uzbrojenie wymienionych
organów i formacji).
Ponadto dodano pkt 7: zasady ochrony transportowanych wartości pieniężnych oraz
innych przedmiotów wartościowych lub niebezpiecznych.
Obowiązująca ustawa zawiera delegację do wydania rozporządzenia regulującego
transportowanie wartości, ale brak było egzemplifikacji tego zakresu w art. 1.
Art. 2
będący słowniczkiem pojęć używanych w ustawie został rozszerzony o definicje:
granicy chronionego obszaru, obiektu i urządzenia – przez co konkretyzuje się dokładnie
co musi być objęte ochroną( pkt 4 ), konwoju – ( pkt 6 ), jednostki obliczeniowej (pkt 7)
określającą dopuszczalny limit stale lub jednorazowo przechowywanych i
transportowanych wartości pieniężnych, państwa członkowskiego (pkt 12), przez które
należy rozumieć państwa członkowskie UE lub państwa EFTA – strony umowy o EOG
oraz Konfederację Szwajcarską, a także definicję granicy chronionego obszaru, obiektu i
urządzenia (pkt 4) – przez co konkretyzuje się dokładnie to, co musi być objęte ochroną.
Ponadto zmieniono: definicję kierownika jednostki (pkt 1) na definicję niebudzącą
wątpliwości interpretacyjnych, doprecyzowano pojęcie obszaru podlegającego ochronie
(pkt 3), który musi zostać oznaczony umieszczeniem stosownej informacji, w pkt 5
określono towary, których transport podlega obowiązkowej ochronie. Objęto obowiązkiem
ochrony transport broni, amunicji, materiałów wybuchowych lub innych środków
bojowych, o których mowa w art. 1 pkt 6, niezależnie od miejsca czy obiektu, z którego
transport jest wysyłany. Dotychczas obowiązek ten dotyczył wyłącznie transportów
wykonywanych z obszarów i obiektów podlegających obowiązkowej ochronie, a więc np.
z zakładu produkującego amunicję, ale nie dotyczył transportu z magazynu (hurtowni)
przedsiębiorcy wykonującego działalność handlową do sklepu (magazynu) innego
odbiorcy. Ponadto uzupełniono ten przepis o transport wartości pieniężnych oraz innych
przedmiotów wartościowych lub niebezpiecznych, aczkolwiek w obecnej ustawie towary
te również podlegały obowiązkowej ochronie. Wprowadzono definicję konwoju (pkt 6).
Zmieniono definicję ochrony mienia (pkt 9), wprowadzając w miejsce działań
zapobiegających przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu - działania
zapobiegające popełnieniu czynów zabronionych przeciwko mieniu.
Art. 3
określa formy w jakich realizowana jest ochrona osób i mienia.
W pkt 1 w lit. c do konwojowania wartości pieniężnych dodano konwojowanie broni,
amunicji, materiałów wybuchowych, innych środków bojowych ... – stosownie do zakresu
objętego regulacją ustawy (art. 1).
Zmiana w
art. 4
zawierającym listę jednostek organizacyjnych, których przepisów w
zakresie ochrony nie narusza ustawa o ochronie osób i mienia, poszerzono o nowe
służby (Służba Kontrwywiadu Wojskowego i Służba Wywiadu Wojskowego).
III. Rozdział 2. Obszary, obiekty, urządzenia i transporty podlegające obowiązkowej
ochronie. (art. 5 – 11)
Projekt w tym rozdziale określa co podlega obowiązkowej ochronie, kto tworzy wykazy obszarów, obiektów
i urządzeń podlegających ochronie, ogólne zasady ochrony, w tym plany ochrony. Projekt wprowadza
szereg zmian, w tym dot. sposobu ochrony, porządkuje kwestie sporządzania szczegółowych wykazów
obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie, precyzuje zakres obowiązków
związanych z planem ochrony, zapewniając komendantowi wojewódzkiemu Policji rzeczywisty wpływ na
kształt tego planu.
Art. 5
ust. 1 regulujący problematykę związaną z obowiązkową ochrona obszarów,
obiektów i urządzeń podlega w projekcie istotnej nowelizacji. Proponuje się, aby w
obszarach, obiektach, urządzeniach i transportach ważnego znaczenia, podlegających
obowiązkowej ochronie, ochrona była sprawowana przez specjalistyczne uzbrojone
formacje ochronne lub odpowiednie do stanu zagrożenia zabezpieczenie techniczne
2
wraz ze stałym dozorem sygnałów przesyłanych, gromadzonych i przetwarzanych w
elektronicznych urządzeniach i systemach alarmowych w połączeniu z doraźną ochroną
fizyczną. Obecnie obowiązuje rozwiązanie alternatywne: ochrona fizyczna albo
techniczna. W ocenie Policji w oparciu o kilkuletnie doświadczenia zatwierdzania planów
ochrony i nadzór nad tymi obiektami, stosowanie wyłącznie zabezpieczenia technicznego
- bez zapewnienia odbioru sygnału i właściwej reakcji na ten sygnał, tj. skierowania
załogi (patrolu interwencyjnego) nie zapewnia należytej ochrony. Nie chodzi więc o to
aby w przypadku zastosowania profesjonalnego zabezpieczenia technicznego
wprowadzić dodatkowo obowiązkowe posterunki dozorowe, czyli ochronę
specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej (SUFO), ale należy zapewnić
monitorowanie urządzeń technicznych i stosownej reakcji na emitowane przez nie
sygnały w przypadkach wskazujących na naruszenie czy próbę naruszenia granic
chronionego obszaru, obiektu lub urządzenia.
W ust. 3 uszczegółowiono podmioty podlegające w zakresie regulacji ustawy Krajowej
Radzie Radiofonii i Telewizji oraz Prezesowi Narodowego Banku Polskiego. Nowy ust. 5
określa, że do decyzji Prezesa NBP w sprawach objętych regulacją ustawy stosuje się
przepisy Kpa.
W zakresie ewidencji prowadzonej przez Wojewodów zdjęto z rejestru klauzulę
poufności, wprowadzono możliwość nie tylko wpisania do ewidencji, ale również
wykreślenia z niej obszarów, obiektów i urządzeń, co stanowiło oczywistą lukę prawną.
Wprowadzono obowiązek zawiadamiania komendantów wojewódzkich Policji o
wydanych decyzjach dot. ich umieszczenia w ewidencji lub wykreśleniu z niej.
Regulacje te mają na celu usunięcie utrudnień Policji w realizacji jej ustawowych
obowiązków. Ustawodawca penalizuje brak działań określonych w art. 5 ust 1, a ściganie
tego przestępstwa bez dostępu do informacji o tym jakie obiekty, obszary lub urządzenia
podlegają obowiązkowej ochronie napotyka obecnie na trudności.
W
art. 6
określono od jakiej wartości mamy do czynienia z kwalifikowaną ochroną
wartości pieniężnych.
W
art. 7
- odniesiono się do ogólnych zasad transportów broni, amunicji, materiałów
wybuchowych, przyjmując tu rozwiązania stosowane w niektórych krajach UE.
Nowe
art. 9 i 10
dotyczą rozbudowanych upoważnień ustawowych do wydania
rozporządzeń wykonawczych regulujących transporty wartości pieniężnych oraz broni,
amunicji, materiałów wybuchowych, innych środków bojowych... przy czym w zakresie
transportów broni, amunicji... będzie to pierwsza szczegółowa regulacja określająca
rodzaje zabezpieczenia technicznego, środków transportu, wyposażenia konwojenta oraz
sposobu powiadamiania właściwych służb o przemieszczaniu się transportu.
Art. 11
(zmiana dotychczasowego art. 7) precyzuje zakres obowiązków związanych z
opracowaniem planu ochrony obiektów, obszarów i urządzeń podlegających
obowiązkowej ochronie.
Wprowadzone zmiany mają na celu zapobiegać samowolnym zmianom w organizacji
ochrony, a także umożliwić Policji wpływanie na wcześniej uzgodniony plan w przypadku
wystąpienia zagrożeń nie przewidzianych w planie ochrony lub gdy przyjęte
przedsięwzięcia okazały się nieskuteczne.
Odmowa uzgodnienia planu ochrony oraz cofnięcie jego uzgodnienia następuje w drodze
decyzji administracyjnej.
IV. Rozdział 3. Wewnętrzne służby ochrony (art. 12-19).
Przepisy tego rozdziału określają zadania wewnętrznych służb ochrony, sposób ich tworzenia,
przyczyny odmowy wydania zezwolenia na ich utworzenie.
Wewnętrzne służby ochrony powołuje się spośród pracowników danej jednostki w celu
zapewnienia ochrony mienia w granicach chronionych obszarów i obiektów, ochrony ważnych urządzeń
chronionej jednostki, znajdujących się poza jej obszarem lub obiektem oraz do konwojowania mienia tej
jednostki.
3
Wewnętrzne służby ochrony tworzy się dla zapewnienia obowiązkowej ochrony obszarów, obiektów
i urządzeń określonych w art. 5 ust. 2, ale mogą być one utworzone także na podstawie zezwolenia
komendanta wojewódzkiego Policji w jednostce, w skład której nie wchodzą obszary, obiekty i urządzenia
umieszczone w ewidencji.
Proponowane zmiany w tym rozdziale polegają na nadaniu nowego brzmienia szeregu przepisom
dotyczących wewnętrznych służb ochrony.
Art. 12 ust. 2
projektu zmienia brzmienie ust. 2 art. 8 obecnej ustawy, określając,
że koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia
może uzyskać przedsiębiorca, który powołał wewnętrzną służbę ochrony, a nie
wewnętrzna służba ochrony. Dotychczasowy przepis był nieprecyzyjny.
W art. 15 ust. 3
określa się termin, w którym kierownik jednostki jest obowiązany
utworzyć wewnętrzną służbę ochrony na podstawie zezwolenia Policji.
Proponuje się skreślenie ust. 3 w obecnym art. 11 ustawy, w którym wskazuje się
organ II instancji rozpatrujący odwołania od decyzji w sprawie wydania zezwolenia na
utworzenie wewnętrznej służby ochrony (WSO), jako przepis zbędny ze względu na
regulacje tej materii w kpa.
Art. 17
(obecny art. 12) precyzuje podmiotowo współpracę WSO z Policją i innymi
służbami, wskazując na kierowników jednostek lub osoby przez kierowników
upoważnione.
Delegacje do wydania rozporządzeń przez ministra właściwego do spraw
wewnętrznych i Ministra Obrony Narodowej, szczegółowo określają zakres
projektowanych regulacji dot. trybu i warunków tworzenia WSO, struktury organizacji,
uzbrojenia, sposób prowadzenia dokumentacji itp.
V. Rozdział 4. Zasady wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług
ochrony osób i mienia oraz kontrola tej działalności (art. 20-32).
Podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia
wiąże się z obowiązkiem przedsiębiorcy uzyskiwania koncesji ministra właściwego do spraw
wewnętrznych.
W przypadku usług ochrony osób i mienia ustawą z 1988r. o działalności gospodarczej i kolejnymi
wprowadzono koncesjonowanie tej działalności uznając, że inne formy reglamentacji byłyby
niewystarczające ze względu na ważność tej działalności dla bezpieczeństwa obywateli i państwa oraz
związane z nią zagrożenia.
Rozdział ten w przedstawionym projekcie został zasadniczo rozbudowany, zawiera nowe regulacje
w zakresie uzyskiwania koncesji jak i wykonywania tej działalności, m.in. proponuje się zmianę
opiniowania wniosków, rozszerzono przesłanki odmowy i cofnięcia koncesji, proponuje się wzór wniosku o
udzielenie koncesji, zmiany dot. upoważnień do kontroli.
W art.
20 ust. 2
zawarto wyłączenia z zakresu koncesjonowania usług
powszechnych. Reglamentacja tej działalności nie ma uzasadnienia merytorycznego.
Proponowana regulacja jest podyktowana przede wszystkim ze względu na potrzebę
stworzenia podstaw do zwolnienia z reglamentacji już wcześniej zwolnionych z
koncesjonowania usług związanych z przechowaniem, np. prowadzenie parkingów i
szatni. Uregulowanie to istniało w przepisach wydanych do nie obowiązującej już ustawy
z 1988r. o działalności gospodarczej.
Art. 21
zmienia obecny art. 16
poprzez propozycję fakultatywnego zasięgania
przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych opinii komendanta wojewódzkiego
Policji przy zmianie, ograniczeniu zakresu lub cofaniu koncesji. Obowiązek zasięgania
opinii pozostaje przy udzielaniu koncesji.
Modyfikacja tego przepisu ma na celu ekonomikę postępowania i wyeliminowanie
sytuacji pozornego opiniowania, bo jaki wpływ na wydanie decyzji może mieć np. opinia
przy zawiadomieniu przez przedsiębiorcę o zaprzestaniu działalności, zmianie adresu
siedziby firmy albo gdy przedsiębiorca uniemożliwia organowi koncesyjnemu kontrolę,
itp.
4
Kopie wszystkich decyzji wydawanych przez organ koncesyjny są przekazywane
do wiadomości właściwym komendantom wojewódzkim Policji, zatem mają oni pełną
wiedzę w zakresie dokonywanych zmian.
Nowym przepisem jest
art. 21 ust. 3
, w którym określono, że w stosunku do
pewnej kategorii osób, ze względu na ich uprzednią służbę lub pracę, organ koncesyjny
jest obowiązany zasięgać o tych osobach opinii właściwych służb w przypadku, gdy
osoby te ubiegają się o koncesję, reprezentują przedsiębiorcę lub są wspólnikami albo
udziałowcami przedsiębiorcy ubiegającego się o koncesję.
Proponuje się ograniczenie pełnienia funkcji pełnomocnika ustanowionego do
kierowania działalnością koncesjonowaną u przedsiębiorcy innego niż osoba fizyczna –
do jednego przedsiębiorcy
(art. 22 ust. 2)
. Regulacja ta ma na celu przeciwdziałać
fikcyjnej roli pełnomocnika i zapewnić faktyczne kierowanie działalnością.
Rozszerzono przesłanki, które uniemożliwiają ubieganie się o koncesję, tj. gdy
osoba fizyczna ubiegająca się o koncesję, osoba stanowiąca organ lub wchodząca w
skład organu uprawnionego do reprezentowania przedsiębiorcy, prokurent lub wspólnik
handlowej spółki pozostają w okresie próby w przypadku warunkowego umorzenia
postępowania karnego lub toczy się przeciwko tym osobom postępowanie o
przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe.
Szanując zasadę domniemania niewinności uznaje się w tym szczególnym zakresie
działalności dotyczącym bezpośrednio bezpieczeństwa obywateli i ładu powszechnego
aby koncesję udzielać osobom, w stosunku do których nie ma żadnych zastrzeżeń.
W
art. 23 ust. 2
dopuszcza się wykonywanie działalności w zakresie usług
ochrony osób i mienia w ramach umowy spółki cywilnej, jeżeli wszyscy wspólnicy
posiadają koncesję w tym zakresie.
Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przyznaje przymiotu
przedsiębiorcy spółce cywilnej.
Projekt przewiduje nowy przepis określający co powinien zawierać wniosek o
udzielenie koncesji
(art. 23 ust. 3)
.
Ponadto proponuje się określenie wzoru takiego wniosku wraz ze wskazaniem
wymaganych dokumentów do ubiegania się o koncesję.
Regulacja ta ułatwi przedsiębiorcom prawidłowe złożenie wniosku wraz z wymaganymi
dokumentami i przyczyni się do ekonomiki postępowania administracyjnego.
W
art. 25
określono jakie dane zawiera koncesja, a w kolejnych artykułach
określono obowiązki przedsiębiorcy.
W
art. 29,
zmieniającym art. 22 ustawy, określono przesłanki powodujące
cofnięcie koncesji.
Wprowadzone ustawą o swobodzie działalności gospodarczej w 2004r. zmiany
obowiązującej ustawy o ochronie osób i mienia w zakresie cofania koncesji okazały się w
praktyce zbyt ogólne.
Usługi ochrony osób i mienia ze względu na bardzo duży stopień wrażliwości
(bezpieczeństwo i obronność) wymagają odrębnego potraktowania.
W interesie przedsiębiorców powinna być przejrzystość co do przesłanek powodujących
utratę koncesji, a można to osiągnąć poprzez ich możliwe precyzyjne wyliczenie.
W interesie organu koncesyjnego jest zapewnienie wykonywania tych usług przez
przedsiębiorców dających rękojmię należytego ich wykonywania.
Koncesje muszą pozostać decyzjami wydawanymi w niektórych przypadkach w
oparciu o swobodę oceny dowodów.
Względy bezpieczeństwa i obronności mogą uniemożliwiać ujawnienie wszystkich
informacji i dowodów, na podstawie których podejmuje się decyzje w sprawie koncesji.
Art. 30
zmieniający obecny przepis art. 23 przyznający ministrowi właściwemu do
spraw wewnętrznych możliwość upoważnienia, oprócz Komendanta Głównego Policji,
także komendantów wojewódzkich Policji do przeprowadzenia kontroli działalności
gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, ma na celu – z jednej strony
5
[ Pobierz całość w formacie PDF ]