Ustawa o informatyzacji - komentarz, Administracja UKSW Ist, Informatyka w administracji [ Pobierz całość w formacie PDF ]
Martysz Czesław, Szpor Grażyna, Wojsyk Kajetan
komentarz
ABC 2007
Komentarz do ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów
realizujących zadania publiczne (Dz.U.05.64.565), [w:] G. Szpor, C. Martysz, K. Wojsyk, Ustawa o
informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz, ABC, 2007.
Stan prawny: 2007.03.01
WYKAZ SKRÓTÓW
BIP - Biuletyn Informacji Publicznej
GIODO - Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
k.c. - ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny(Dz. U. Nr 16, poz. 93 z pó n. zm.)
Konstytucja RP lub Konstytucja - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz. U. Nr 78, poz. 483)
k.p.a. - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.
U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)
ustawa o informatyzacji - ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów
realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.)
MNiI - Ministerstwo Nauki i Informatyzacji
MSWiA - Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
NIF lub Komisja NIF - Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o
informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących zadania publiczne
NIK - Najwyższa Izba Kontroli
RM - Rada Ministrów
MP - Monitor Polski
zasady techniki prawodawczej - rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.
w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908)
WPROWADZENIE
1. Ustawa z dnia 27 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne stanowi kolejny krok w procesie regulowania stosunków społecznych związanych z
przekazywaniem i przetwarzaniem informacji. Tak rozumiana "jurydyzacja zagadnień
informacyjnych" początkowo koncentrowała się na przekazie informacji o prawie i na ochronie
tajemnic jako wsparciu władzy monarchów. Rosnące od końca XVIII w. napięcie między dążeniem
do ustanawiania prawnych gwarancji wolności informacyjnej a przywiązaniem do traktowania
prawa jako instrumentu ochrony tajemnic państwowych, zawodowych i handlowych doprowadziło
po II wojnie światowej do odwrócenia paradygmatu w prawie międzynarodowym i wewnętrznym
państw demokratycznych. Podjęto zadanie kształtowania ładu informacyjnego opartego na
swobodnym przepływie informacji. W ostatnim ćwierćwieczu XX w. głównym problemem stało się
wytwarzanie i wykorzystanie komputerów (ochrona patentowa, autorskoprawna i prawnokarna). W
obecnej dekadzie na pierwszy plan wysuwają się zagadnienia prawnych uwarunkowań rozwoju
zastosowań informatyki. W informatyce podstawą jest sekwencja działań obejmująca algorytm
(zbiór określonych operacji, po wykonaniu których otrzymujemy w skończonym czasie rozwiązanie
dowolnego zadania z określonej klasy zadań, w tym zadań matematycznych), program, strukturę
urządzeniową, do której program może być wprowadzony i zrealizowany oraz proces realizacji
programu. Osiągalne w ten sposób efektywne przetwarzanie danych powinno być przez prawo
wspierane, gdy prawodawca uznaje to za korzystne lub blokowane, gdy niesie zagrożenia (S.
Węgrzyn, Miejsce informatyki w nauce, Nauka 1999, nr 1; D. Pietruch-Reizes, Rozwój środków
przekazu informacji o prawie, Katowice 1992; Informacja prawna a prawa obywatela, red. K.
Grajewski, J. Warylewski, Gdańsk 2006).
2. Dzisiejsza doniosłość jurydyzacji informacji dla stosunków społecznych i gospodarczych wiąże
się z globalizacją i kształtowaniem się społeczeństwa informacyjnego. W ślad za elektronicznym
biznesem rozwija się elektroniczna administracja. Jest ona odciążona od rutynowych czynności
(należy do rozwijającego się sektora usług intelektualnych, gdzie większość czynności,
podlegających zalgorytmizowaniu, wykonywanych dotąd bezpośrednio przez urzędników, została
przejęta przez komputery), dysponuje bogatymi zasobami informacyjnymi (zmaterializowanymi w
"artefaktach", czyli w dokumentach, księgach, mapach i skumulowanymi w wykształceniu ludzi),
opiera się mniej na strukturach hierarchicznych, a bardziej na sieciowych (np. "zarządzanie
projektami" oznacza, że ta sama osoba jest w jednym projekcie szefem, a w innym podwładnym,
ma więc szanse na wielokrotne awanse i poczucie sukcesu zawodowego) oraz korzysta z
przestrzeni wirtualnej (korzystanie z nowych technologii informacyjnych częściowo uwalnia biura,
umożliwiając pracę w domu, w zamian za uwiązanie na "smyczy mailowo-komórkowej", a także
wyklucza osoby niezdolne do posługiwania się nowymi technologiami). Zatrudnieni w "e-
administracji" powinni mieć wyższe wykształcenie, być kreatywni i etyczni. Współcześnie
większość aktywnych zawodowo osób zajmuje się przetwarzaniem informacji i w związku z tym
maleją tak istotne kiedyś antagonizmy społeczne między osobami wykonującymi prace fizyczne i
umysłowe, a do najliczniejszych grup pracowników umysłowych należeli urzędnicy. W
tradycyjnym społeczeństwie wiedzieli oni więcej niż obywatele i z tego tytułu mieli wstęp do elit
społecznych pielęgnujących poczucie odpowiedzialności za wspólne dobro. Obecnie ta przewaga
informacyjna maleje i dlatego potrzebne są nowe mechanizmy wspierania urzędniczego etosu.
Przeżywamy kryzys zaufania do osób sprawujących funkcje publiczne. W jego przezwyciężaniu
istotną rolę może spełnić nowa koncepcja zarządzania etycznego. Strategiczne wybory i
mechanizmy wszelkich rozstrzygnięć powinny uwzględniać kategorię dobra wspólnego jako
podstawę zrównoważonego rozwoju (Rozwój kadr administracji publicznej, red. B. Kudrycka,
Białystok 2001; Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne, red.
nauk. Z. Niewiadomski, wyd. III, Warszawa 2006, s. 275, 276).
3. Ustawa o informatyzacji jest odpowiedzią na szanse i trudności informatyzacji, a zarazem
przykładem trudności w doborze prawnych instrumentów usprawniania administracji.
Informatyzacja administracji wiąże się ze stosowaniem instrumentów prywatnoprawnych (z zakresu
prawa: cywilnego, handlowego, autorskiego, własności przemysłowej, zwalczania nieuczciwej
konkurencji) i publicznoprawnych (z zakresu prawa: karnego, finansowego, publicznego
gospodarczego, administracyjnego). Instrumenty administracyjnoprawne odgrywają wśród nich
większą lub mniejszą, ale zawsze istotną rolę. W procesie stanowienia i stosowania prawa
zauważalna jest niepewność w wyborze i ocenie prawnych instrumentów realizacji zadań
publicznych. Zmniejszać ją może zastosowanie podejścia J. Supernata, który wyodrębnił zasoby
administracji (władzę, zasoby finansowe i organizacyjne oraz centralne miejsce w społecznym
systemie informacyjnym) oraz instrumenty: władcze, finansowe, organizacyjne i informacyjne (o
charakterze indywidualnym, generalnym lub nietypowym), do których stosują się zasady doboru
(racjonalności, celowości, etyki i ekonomiczności) (J. Supernat, Instrumenty działania administracji
publicznej. Studium z nauki administracji., Wrocław 2003). Pozwala to weryfikować instrumenty
administracyjnoprawne.
4. Postawa władz publicznych ma istotne znaczenie dla rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Z
jednej strony korzystając z instrumentów regulacyjnych, finansowych, informacyjnych i
organizacyjnych, instytucje publiczne niejako z zewnątrz wpływają na zmianę stosunków między
podmiotami prywatnymi. A z drugiej strony instytucje publiczne zmieniają podejście do własnej
roli w społeczeństwie, dostosowując formy i metody swojej działalności do potrzeb i oczekiwań
pozostałych podmiotów społeczeństwa informacyjnego. Dlatego też prawo, które w
demokratycznym państwie prawnym stanowi podstawę i ramę działań władz publicznych, jawi się
jako determinanta rozwoju społeczeństwa informacyjnego, jako "wędzidło dla siły" i płaszczyzna
kompromisu między potrzebą stabilizacji a koniecznością rozwoju (W. Pańko, O prawie własności i
jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984; E. Łętowska, O znaczeniu praw człowieka dla
polskiego systemu prawa (w:) O prawach człowieka w podwójną rocznicę Paktów, red. T.
Jasudowicz, C. Mik, Toruń 1996, s. 123-125).
5. Informatyzacja - jako metoda zwiększania efektywności przetwarzania danych - staje się
ważnym zagadnieniem zarządzania publicznego. Tymczasem cały system zarządzania publicznego
podlega w Polsce głębokim zmianom. Od 1989 r. trwa proces demontażu modelu, dla którego
charakterystyczne były: kierownicza rola dominującej partii politycznej, fasadowość instytucji
demokratycznych i prawnych (w tym instytucji zajmujących się prawami człowieka i obywatela),
uprzedmiotowienie społeczeństwa i nieufność wobec inicjatyw oddolnych, hierarchiczność i
centralizacja aparatu biurokratycznego oraz negacja prywatnej własności, rynku i konkurencji,
zastąpionych centralnym planowaniem jako mechanizmem alokacji zasobów. Odrzucając ten model
zarządzania, Polska staje wobec reform, na których opiera się euroatlantycki model zarządzania
publicznego. Z jednej strony chodzi tu o ekonomiczne podejście do działalności publicznej, a więc
dostrzeżenie w jednostce konsumenta usług publicznych zainteresowanego podnoszeniem ich
zakresu, ilości, jakości i dostępności oraz obniżaniem kosztów ich świadczenia. Z drugiej strony
chodzi o podejście do człowieka zarówno jako do podmiotu zarządzającego sprawami publicznymi,
jak i do podmiotu, którego zarządzanie publiczne dotyczy. Nowy model zarządzania publicznego
jest przedmiotem dyskusji naukowców i polityków. Koncepcje takie jak New Public Management,
Public Governance czy Public Leadership pozwalają myśleć o biurokracji w ujęciu weberowskim (z
jej hierarchicznością, bezosobowością i koncentracją na stosowaniu przepisów) jako o relikcie
przeszłości. Nie sposób dziś zajmować się informatyzacją państwa bez uwzględnienia kontekstu
tego procesu: postępującej, ale wciąż nie zakończonej, reformy państwa - bardziej zaawansowanej
w wymiarze strukturalnym, a słabiej w wymiarze funkcjonalnym (J. Płoskonka, Zmiany w
stosowanych przez polską administrację publiczną metodach i narzędziach, Kontrola Państwowa
2005, nr 1, s. 139-165; J. Oleński, Infrastruktura informacyjna państwa w globalnej gospodarce,
Warszawa 2006). Informatyzacja przestaje być celem samym w sobie, stając się narzędziem
przyspieszenia zmian ustrojowych umożliwiającym państwu adaptację do zmieniającego się
społeczeństwa, a zarazem skracającym etapy rozwoju. Koncepcja demokratycznego państwa
prawnego "(...) zmierza do łącznego i zrównoważonego uwzględnienia znaczenia postulatów
sprawiedliwości i postulatów praworządności" (R.A. Tokarczyk, Komparatystyka prawnicza,
Kraków-Lublin 1997).
6. Znaczenie informatyzacji w polityce państwa podkreślono, podnosząc ją z dniem 1 lipca 2002 r.
do rangi jednego z działów administracji rządowej, o których mowa w ustawie z dnia 4 września
1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn.
zm.). Zgodnie z art. 12a tej ustawy, dział "informatyzacja" obejmuje sprawy: 1) infrastruktury
informatycznej oraz systemów i sieci teleinformatycznych; 2) technologii i technik informacyjnych
oraz standardów informatycznych; 3) informatyzacji administracji rządowej i samorządowej; 4)
wspierania inwestycji w dziedzinie informatyki; 5) edukacji informacyjnej oraz usług
teleinformatycznych i multimedialnych; 6) zastosowań informatyki w społeczeństwie
informacyjnym, w szczególności w gospodarce, bankowości i edukacji; 7) realizacji zobowiązań
międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej w dziedzinie informatyzacji. Ze względu na to, że
dział "łączność" również obejmuje sprawy infrastruktury sieci teleinformatycznych oraz usług
teleinformatycznych i multimedialnych, we wniesionym do Sejmu RP V kadencji projekcie ustawy
o zmianach porządkujących w ramach działów administracji rządowej (nr druku: 596),
zmodyfikowano art. 12a pkt 1 i 5, ograniczając je do "informatyzacji administracji publicznej" (1)
oraz "wspierania inwestycji w dziedzinie informatyki" (5). Zakres działu "informatyzacja"
wyznacza także sposób pojmowania informatyki. Jest to według Polskich Norm dyscyplina
naukowo-techniczna zajmująca się przetwarzaniem informacji za pomocą komputerów -
odpowiednik francuskiego określenia l’informatique i angielskiego computer science i computing
science. Według szerszej definicji Stefana Węgrzyna, informatyka to "dyscyplina naukowa badająca
procesy i prawa rządzące kodowaniem, przekształcaniem przekazywaniem informacji oraz
wykorzystywaniem tych praw dla tworzenia tego zakresu dla potrzeb ludzi urządzeń, metod
systemów" (S. Węgrzyn, Miejsce informatyki w nauce..., s. 108-111).
7. Działem administracji rządowej "informatyzacja", kierował początkowo Minister Nauki i
Informatyzacji, na podstawie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11
czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Nauki i Informatyzacji (Dz.
U. Nr 134, poz. 1431). Od 2005 r. działem "informatyzacja" kieruje Minister Spraw Wewnętrznych
i Administracji.
8. Ustawę o informatyzacji należy zaliczyć do źródeł prawa administracyjnego, uzasadniając w ten
sposób jej interpretację i porządkowanie przy pomocy aparatu pojęciowego nauki prawa
administracyjnego. Prawdą jest, że zakres podmiotowy ustawy (por. komentarz do art. 2) nie
ogranicza się wyłącznie do wąsko rozumianej administracji publicznej w znaczeniu podmiotowym,
traktowanej jako aparat pomocniczy władzy wykonawczej. Przepisy ustawy dotyczą również
informatyzacji sądów czy organów kontroli państwowej. Należy jednak podkreślić, że
informatyzacji nie podlega sąd rozumiany jako organ władzy wymierzający sprawiedliwość, ale sąd
interpretowany jako instytucja (organizacja), w ramach której następuje wymierzanie
sprawiedliwości przez niezawisłych sędziów, a więc sąd interpretowany jako administracja sądowa.
W tym sensie informatyzacja państwa oznacza informatyzację funkcji administracyjnej
poszczególnych podmiotów publicznych działających w imieniu państwa lub z upoważnienia
państwa. Przynależność ustawy o informatyzacji do prawa administracyjnego nie budzi
wątpliwości, jeżeli uzna się, że prawo administracyjne to uporządkowany zespół norm prawnych,
"(...) których racją obowiązywania jest bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące
wartości wyróżnionych ze względu na dobro wspólne" (Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski,
Prawo administracyjne..., wyd. III). O administracyjnoprawnym charakterze ustawy o
informatyzacji przesądza więc zakres przedmiotowy ustawy (por. komentarz do art. 1). Celem
regulacji jest bowiem "(...) ochrona interesu publicznego, w tym zachowanie przez Państwo
możliwości swobody wyboru technologii w procesach informatyzacji realizacji zadań publicznych".
Na ustawę o informatyzacji można więc spojrzeć jako na kolejny krok w procesie regulacji jednej z
trzech podstawowych funkcji (misji) administracji publicznej, jaką jest - oprócz rządzenia i
wykonywania zadań bieżącej administracji - misja zarządzania zasobami administracji i jej
rozwojem instytucjonalnym (H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia
ogólne, Warszawa 2004, s. 100). W tym znaczeniu ustawa o informatyzacji stanowi uzupełnienie
takich regulacji jak: ustawa o zamówieniach publicznych, ustawa o dostępie do informacji
publicznej, czy ustawa o służbie cywilnej. Wszystkie wymienione ustawy przekształcają model
zarządzania publicznego w Polsce, wprowadzając nowe elementy do systemu wartości, których
realizacji służy każdy model państwa. System wartości chronionych tymi ustawami - bazujący na
dorobku i doświadczeniach teorii zarządzania - powinien być spójny. Jak podkreślają cytowani
autorzy, zasady zarządzania zasobami bywają uniwersalne dla wszystkich instytucji publicznych
(np. zasady zamówień publicznych i zasady udostępniania informacji publicznych), ale czasami - ze
względu na specyfikę poszczególnych kategorii instytucji publicznych - dochodzi do ich
specjalizacji (np. ustawa o służbie cywilnej obowiązująca wyłącznie w scentralizowanej
administracji rządowej). I z tego powodu można spodziewać się w przyszłości zweryfikowania
sensu wyłączeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, postulując ograniczenie liczby zadań publicznych,
do których ustawa o informatyzacji nie jest stosowana.
9. Projekt ustawy o informatyzacji został wniesiony 26 sierpnia 2003 r. jako projekt rządowy wraz z
projektami ważniejszych rozporządzeń (nr druku: 1934). Po pierwszym czytaniu na 56 posiedzeniu
Sejmu 10 września 2003 r. został skierowany do Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia
rządowego projektu ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących
zadania publiczne (NIF). Sprawozdania Komisji zawierają druki: 2452, 3456 i 3456-A. Opinie o
projekcie, zamówione przez Kancelarię Sejmu, były bardzo krytyczne. Niektóre postulaty
ekspertów zostały uwzględnione w toku prac Komisji NIF. Posłowie wprowadzili do projektu
zasadnicze zmiany sprawozdawane przy drugim czytaniu (19 kwietnia i 17 listopada 2004 r.) i
trzecim czytaniu (17 lutego 2005 r). Ustawa, zawierająca 64 artykuły, została uchwalona przez
Sejm RP IV kadencji 17 lutego 2005 r. zdecydowaną większością głosów (381 głosów za, 6
wstrzymujących się, 1 przeciw), przyjęta 17 marca 2005 r. bez poprawek przez Senat, a 7 kwietnia
2005 r. podpisana przez Prezydenta RP i opublikowana w Dz. U. Nr 64, poz. 565.
10. Ustawa o informatyzacji była już dwukrotnie nowelizowana. Po raz pierwszy ustawą z dnia 16
grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 12, poz. 65), która weszła w życie z dniem ogłoszenia (25 stycznia
2006 r.). Na mocy jej art. 1 zmieniono w ustawie o informatyzacji art. 17, 53, 56 i 63. Drugą
nowelizację przeprowadzono ustawą z dnia 10 marca 2006 r. o zmianie ustawy o wydawaniu
Monitora Sądowego i Gospodarczego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz.
501), która weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia (28 kwietnia 2006 r.), a której art. 6
zmienił brzmienie art. 42 pkt 1, 4, i 7.
11. W uzasadnieniu stwierdzano, że projekt ustawy o informatyzacji wiąże się z utworzeniem
nowego działu administracji rządowej "informatyzacja" i określeniem zakresu zadań ministra
właściwego do spraw informatyzacji w ustawie o działach administracji rządowej. Wskazywano
ponadto, że projekt "stanowi kolejny krok w kierunku pełnej realizacji przyjętego przez Sejm
Rzeczypospolitej Polskiej i Radę Ministrów planu działania w zakresie rozwoju społeczeństwa
informacyjnego i integracji Polski z Unią Europejską". Z uzasadnienia wynikało, że ustawa ma się
przyczynić do osiągnięcia takiego stanu technicznego sprzętu i oprogramowania systemów
teleinformatycznych, używanych przez różne podmioty publiczne do realizacji zadań publicznych,
który umożliwi współpracę systemów teleinformatycznych oraz stworzy normatywne ramy
funkcjonowania elektronicznej administracji (e-administracji). Odwołując się do unijnej inicjatywy
e-Europa 2005. Społeczeństwo Informacyjne dla Wszystkich objaśniano, że e-administracja (e-
government) powinna zapewnić powszechny dostęp on-line do informacji publicznych oraz
umożliwić obywatelom i innym zainteresowanym podmiotom załatwianie swoich spraw z zakresu
administracji publicznej w sposób interaktywny, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych.
Jednak eksperci wskazywali na fakt, że uzasadnienie obiecuje więcej, niż daje proponowana ustawa
(W. Abramowicz, Opinia o projekcie ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów
realizujących zadania publiczne z 23 października 2003 r., Biuro Studiów i Ekspertyz. Opinia
zlecona, druk nr 1934). W debacie nad projektem zgadzano się, że kompleksowy akt dla nowego
działu administracji rządowej korzystnie wzmocni pozycję ministra właściwego w sprawach
informatyzacji w debatach budżetowych, w których priorytet stanowi realizacja obowiązków
ustawowych. Z uzasadnienia nie wynikały zresztą inne względy, dla których cele regulacji
zdecydowano się realizować poprzez nową ustawę, a nie poprzez nowelizację aktów
obowiązujących, co wydawało się możliwe. Nie wyjaśniono w nim też, dlaczego proponuje się
instrumenty administracyjnoprawne zamiast ekonomicznych oraz władcze formy działania zamiast
niewładczych, zwłaszcza informacyjnych (G. Szpor, Opinia prawna dotycząca projektu ustawy o
[ Pobierz całość w formacie PDF ]